Economia política da tributação no Brasil: breve histórico

Data de publicação: 1 Fev 2018

A criação de impostos progressivos no Brasil nunca teve o apoio das hegemonias políticas, sobretudo dos setores empresariais, e os presidentes que tentaram fazer alterações neste sentido foram destituídos.






por Róber Iturriet Ávila e João Batista Santos Conceição



O sistema tributário de um país está intimamente relacionado ao desenvolvimento econômico e ao pensamento dominante na sociedade acerca do papel e do financiamento do Estado. Há, ainda, disputas entre correlações de forças dos diferentes estratos da sociedade e entre os entes federados. O presente texto expõe brevemente elementos históricos da tributação brasileira, em complemento ao artigo O imposto de renda do Brasil no tempo: da progressividade ao liberalismo, publicado anteriormente.

O perfil agroexportador da economia brasileira durante o período de 1889 e 1930 explica a importância dos impostos sobre importação e exportação. O imposto sobre exportação era de competência dos estados, tal fato deve-se ao poder que as oligarquias cafeeiras exerciam (GRAZZIOTIN, 2012).

O imposto sobre importação era de competência do governo central. Esse último era responsável por mais da metade da receita dos cofres públicos, enquanto os demais impostos sobre o consumo representavam aproximadamente 30% até 1930.

Os choques externos decorrentes da crise de 1929 fizeram variar o preço do café e a demanda dos países centrais pelo produto, levando a menores níveis de produção, exportação, importação, renda e arrecadação. A saída encontrada pelo Estado foi estabelecer impostos internos na tentativa de aumentar as receitas. Um exemplo foi o Imposto sobre Consumo.

O Imposto de Renda (IR) passou por uma fase de ampliação da progressividade a partir da década de 1930, tendo a alíquota máxima passado de 20% para 50% após a Segunda Guerra Mundial.



Getúlio Dornelles Vargas assumiu o poder por meio de uma ditadura de governo provisório, tendo por seus desafios centrais a crise e o combate ao Estado oligárquico. A Constituição de 1934 do Brasil promoveu alterações na estrutura tributária do país nas esferas estaduais e municipais. A despeito da centralização política, a Constituição de 1934 especificou as competências e o financiamento dos estados e dos municípios.

Entre o período do Plano de Metas e o golpe militar, houve tentativas de alterar a estrutura tributária brasileira, como o anteprojeto de Código Tributário Nacional. Entretanto, as forças políticas existentes não permitiam profundas alterações.


“Tais mudanças não foram legitimadas, pois desagradavam às forças políticas e econômicas que sustentavam o pacto de poder. Isto levaria, no início dos anos de 60, à redução da capacidade do Estado cumprir suas funções” (GRAZZIOTIN, 2012, p. 56).


A inadequação do sistema tributário levaria à redução forçada da atuação do Estado. Neste sentido, a questão tributária no governo Goulart estava inserida nas Reformas de Base. A reforma tributária constituía-se em atualizar o sistema tributário brasileiro que estava praticamente inalterado desde 1946. A pretensão da reforma era ampliar os impostos progressivos.


A fala de Goulart aponta nesse sentido:


“É universalmente sabido que o sistema tributário é o grande instrumento de distribuição de renda. […] Impõe se reformar esse mesmo aparelho, tendo em vista também e, sobretudo, o aspecto social. O imposto só pode ser entendido como instrumento de justa distribuição de renda nacional, entre rendimentos do capital e salários. Da mesma forma, é preciso que opere como elemento de equilíbrio entre as classes, entre as diversas regiões do país e entre as unidades administrativas”. (GOULART, 1964 apud BRAGA et al. 2004).

O governo de Goulart aumentou a alíquota máxima de IR para 65%, alcançando o maior percentual da história, além de outras propostas nesta área (MOREIRA, 2011). Esse foi um dos fatores de instabilidade do governo Goulart, que encontrava crescente resistência dos grupos econômicos que se beneficiavam com alianças com o capital estrangeiro (SOUZA, 2010).

Os governos militares subsequentes rechaçaram essas propostas ao implementarem a redução da escassa progressividade tributária. Uma das medidas desses governos foi a diminuição da alíquota máxima do IR concernente às pessoas físicas. Tais mudanças objetivavam incentivar a acumulação, garantir incentivos fiscais e financeiros para setores estratégicos e um novo modelo de federalismo fiscal.

O Gráfico 1 explicita o acentuado aumento da carga tributária a partir do regime ditatorial. Os dados também mostram que esse aumento foi acompanhado pela menor participação de tributos diretos na carga tributária, ou seja, houve oneração às classes mais pobres. O resultado dessas e de outras reformas do período foi a concentração de renda e de patrimônio em paralelo à redução real do salário mínimo.





Na esteira das ideias liberalizantes das décadas de 1980 e 1990, houve um processo de redução das faixas de alíquotas de IR, extinção de impostos sobre dividendos, além de mudanças apresentadas em outras oportunidades, as quais consolidaram o ônus fiscal aos estratos inferiores da sociedade brasileira.

A instituição de impostos progressivos no Brasil nunca teve o apoio das hegemonias políticas, sobretudo dos setores empresariais. Já os presidentes que intentaram efetuar alterações neste sentido foram destituídos.


Nota


As propostas sobre a renda e o capital seriam:


a) ajustar as alíquotas progressivas à política de distribuição equitativa da carga tributária;

b) fiscalizar os ganhos de capital e dos rendimentos do trabalho por meio das declarações;

c) rever o regime de tributação dos rendimentos das pessoas físicas e jurídicas residentes, domiciliadas ou com sede fora do País;

d) instituir imposto sobre os lucros especulativos nas operações sobre imóveis;

e) rever a forma de tributação das pessoas jurídicas no País, implementando um sistema diferenciado da renda em função do lucro-capital;

f) estimular a poupança por meio de incentivos fiscais;

g) estimular a reinversão de lucros quando reverta efetivamente ao crescimento econômico;

h) disciplinar o aumento do capital de empresas por incorporação de reservas, prevendo tratamento fiscal diferente às reservas constituídas por meio de estímulos fiscais;

i) utilizar a cédula G como mecanismo de difusão da propriedade e de estimulo ao uso racional da exploração da terra. A cédula G era classificada entre 1926 e até 1989 como receita proveniente de atividade agrícola ou pastoril e exploração de indústria extrativa vegetal ou animal. (MOREIRA, 2011).




* Róber Iturriet Avila é outor em economia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul, professor da Universidade do Vale do Rio dos Sinos, pesquisador da Fundação de Economia e Estatística e diretor sindical do SEMAPI. É colunista do Brasil Debate.

** João Batista Santos Conceição é graduando em ciências econômicas na Unisinos e bolsista FAPERGS/FEE






Fonte: Brasil Debate

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